跨省转移：壁垒森严
冯秀乾也表示，农民工工作年限一般是18岁至45岁，即一生中最旺盛的时期，为东部发展作出贡献，而他们中98%以上，不可能在打工地落户安家，等他们年老了，不能干了，只得回到老家，成为西部地区的负担，这是非常不公平的。
跨区域转移，是农民工养老保险遇到的最大的制度壁垒。
农民工由于流动性大，在全国各地统筹标准千差万别的情况下，转入地和转出地都出于自身利益的考虑，规定养老保险关系转移时只能转个人账户，而不能转社会统筹部分的钱。
中国社科院社会政策研究中心秘书长、社会学研究所研究员唐钧表示，按照我国现行的养老保险转移办法来看，转保只要求转个人账户的部分，这样的话，接收个人账户，转入地实际上是吃亏的，因为转入地将承担加上共济基金计算出来的退休金，但又没有收到这个共济。
以重庆为例，其曾做抽样调查测算，外出的418万农民工中有82.35万人参保，月缴费基数1583元，按单位缴费比例20%，个人缴费比例8%静态测算，2008年应缴纳养老保险费43.8亿元。如按现行转移办法，1年最多只能将农民工个人缴纳的资金12.51亿元转回重庆市，而企业缴纳的统筹基金 31.29亿元则留在务工地。
唐钧表示，反过来，退保给当地带来的好处却显而易见：退保只能退出个人账户中的钱，企业缴纳不超过20%的部分归当地社保基金共济所有。因此出现了很多地方都不愿意接受外地转入，对于退保倒是大开绿灯。
深圳便是个受益的城市。按照2008年深圳87.696万退保人数以及深圳企业缴纳养老金10%计入共济基金的比例，结合深圳1000元的最低工资标准，初步计算，每个月农民工退保增加在地方社保统筹基金的金额就达8769.6万元，一年下来就近10亿元。
全国人大重庆代表团，在今年两会期间也提出，农民工返乡后，转回养老保险关系的，由于只转移了个人缴费，无法与转入地城镇基本养老保险总费28%有效“对接”。
这种状况继续下去，西部和东部发展的差距将会越来越大。
冯秀乾也表示，农民工工作年限一般是18岁至45岁，即一生中最旺盛的时期，为东部发展作出贡献，而他们中98%以上，不可能在打工地落户安家，等他们年老了，不能干了，只得回到老家，成为西部地区的负担，这是非常不公平的。
但是劳务输入地似乎也有苦衷。本报记者从深圳市社保局也了解到，为了减少农民工退保，该局一直呼吁国家应该建立农民工的养老保险转移机制。
“就深圳而言，深圳退休人员的退休金居全国较高水平，在这种情况下，如果各地可以随意将社保转进深圳，就会导致外来工来深圳干几个月就把关系转进来，这对深圳的养老保险制度将是一个承受不了的巨大负担。”深圳市社保局一人士告诉记者。
导致这难题的主要原因，中国社科院社会保障学者郑秉文称，“主要原因就是我国养老保险实行的是地方统筹，地方利益令转保变成一件难事”。
国家统筹命题
目前全国2000多个社保统筹单位，大多还停留在县统筹。
2009年2月5日，人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》，向社会公开征求意见。论证数年之久，攸关2.3亿农民工养老问题的国家层面的政策立法正式破冰，对前述三大难点问题，也作了回应。
针对农民工收入普遍偏低的特点，办法规定：用人单位缴费比例为工资总额的12%，比目前规定的平均缴费比例低了8个百分点；农民工个人缴费比例为4%至8%，企业全部计入个人财户，以根据本人的收入情况合理选择和确定。
针对农民工就业流动性强的特点，办法规定了个人账户“权益累计”和跨区域转移时账户金额不减少的办法。
这意味着，无论农民工在哪里工作，他的个人账户的资金都会累计起来，然后按照其累计工作年限计算支付，不管其是否满15年，都可以按照相应的办法领取自己账户的资金，这在制度设计上打消了农民工担心资金流失的顾虑。采取以上措施后，农民工离开就业城市、中断参保缴费的，原则上不再办理“退保”。
这个意见出台后，人保部收到近7万多条意见。
但是，制度上，对农民工群体应建立什么模式的养老保险，业界一直存有激烈争论。
一方认为，应建立城镇统一的社会保险制度，而不是将城镇职工和“农民工”截然分开，这样才能体现社会保障的公平性。
但也有观点认为，中国整个社会保障制度不可能与“国际惯例”接轨，面向农民工的社会保障在现阶段，也不可能与城镇职工的社会保障体系完全接轨，只能采取分类分层保障的办法。
还有观点认为，农民工进城面临的是制度的壁垒与无奈，建立新的社保体系又意味着一种新歧视。要从根本上保障农民工的社会保障问题，“还乡”更具操作性，即把农民工纳入农村社会保障体系，加快改革和完善农村社会保障制度，最终向城乡一体的社会保障体制过渡。
征求意见稿，选择了分类分层保障方法。
刘苓玲认为，与其他群体不同，农民工构成十分复杂，对养老保险需求的意愿和需求能力也有较大差别，这个政策可以看作是一个过渡性的政策，国家应在此基础上，尽快解决城乡制度的衔接。
最后的焦点问题就是，办法中关于异地接续的具体操作仍不明朗。
从参保农民工的角度来看,最基本的问题是“可转移”问题。重庆市社科院城乡所所长许玉明告诉本报记者，“可转移”应当是核心的政策目标,是整个制度的基础，政府应该拿出更大的魄力，为农民工社保的可转移性打通路径。
解决“可转移”，提高统筹层次又是一大关键，目前各地实施的是“自下而上”路径,从县市统筹到省统筹,再等国家统筹。但目前省级统筹才在一些地方刚刚有眉目，国家统筹还没有明确的时间表。
清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥告诉记者，就社保基金统筹看，全国现有十余个省实现了省级统筹，但细究起来，这些地方有的省级调剂基金尚未建立；有的社保经办机构人、财、物尚未统一，并不能算真正意义上的省统筹；做得比较好的只有吉林，但也未完全实现省与县市之间的衔接。
郑秉文也表示，目前全国2000多个社保统筹单位，大多还停留在县统筹。
重庆市社科院城乡所所长许玉明表示，“如果国家统筹不能迅速建立起来，就很难说服农民工和企业积极主动交钱,并相信将来一定有福利。”
待解之题
这也是王海和肖胜经等农民工的顾虑，现在把钱存进去，将来领二三百，就怕那时钱都贬值了，夜长梦多。
人保部征求意见稿，实为早先重庆试点的农民工养老保险办法的“升级版”，即双低模式，从重庆的案例，可以了解这个方案的实施效果和待解难题。
2007年8月，已成为国家统筹城乡综改区的重庆，颁布并试行了《重庆市农民工养老保险试行办法》，以期解决农民工养老保险问题。
根据《试行办法》的规定，农民工养老保险缴费基数按本人上年度月均工资总额核定，为上年度全市城镇经济单位职工月平均工资的60%到300%，用人单位缴费率为10%，个人缴费率为5%。
建立农民工养老保险个人账户，其中个人缴费部分全部计入个人账户，用人单位缴费中9%计入个人账户，另1%划入共济基金。
重庆市社保局农保科对本报表示，这个办法实施后，得到农民工和企业的认可，参保积极性有所提高。
重庆市在2007年组织相关人员，进行了《建立重庆城乡衔接的社会保障制度研究》，刘苓玲为该课题负责人。这个研究课题指出，双低模式，使企业和个人缴费大为降低，在一定程度上减轻了他们的负担，但在实际推行中存在保障水平低，缺乏互济功能，易引发城乡就业矛盾等问题。”
重庆模式取消了养老保险社会统筹部分，代之以共济基金的方式，避免了城保模式中因退保而形成的对农民工的“二次剥夺”。
但是“双低”模式仅在农民工群体范围内分担养老风险，缺乏社会保险的互济功能。同时，在政策中也没有看到政府的财政作用，因而重庆市“双低”模式很难从真正意义上称为社会保险。在人保部的征求意见稿中，同样也没有明确财政的责任。
刘苓玲负责的课题组还发现，这个政策与城镇职工养老保险是两套政策，就易在同一企业形成两种不同的参保模式，从而使企业可以在两种政策中进行选择，将直接诱导企业与政府的博弈行为——企业在雇佣员工时将倾向于农民工而非城镇劳动力，将加重城镇劳动者的就业压力。
双低模式，还带来保障过低的矛盾。研究课题指出，由于城镇职工基本养老保险是通过社会统筹基金的支付，来合理规避由于社会平均工资金增加和物价上涨等因素带来的，保障水平的降低的风险，而农民工养老保险只计算个人账户积累额，因此很难满足其在退休时的基本生活需要。
这也是王海和肖胜经等农民工的顾虑，“现在把钱存进去，将来领二三百，就怕那时钱都贬值了，夜长梦多。”
“低起点，并非绝对就是好事。当前应该逐步提高缴费比例，最终与城镇养老保险持平。而现阶段农民工缴费能力的条件下，政府对缴费予以一定补贴应该是可行的办法。”刘苓玲说。
刘苓玲认为，目前政府在农民工养老保险上承担的责任是不够的，很多地方均采用了“政府出政策，个人来参保”的思路，但农民工的经济非常有限，对此财政一定要承担起责任。
随着我国城镇化的进程，一部分农民工肯定要转变身份，其账户如何与城镇保险、农村养老保险接轨，也是待探索的难题。
“在制定社保政策时，一定要避免养老保险政策的“碎片化”，一项社保政策的修改成本是非常高的，影响也很大，因此在制定时，一定要注意要为未来的发展留下‘通道’。”刘苓玲表示。
对于大多数农民工，在真正的实惠实现之前，养老保险对他们意义不是那么重大。
肖胜经虽然对养老保险不那么在意，但谈到还是有不少的企业为农民工建立了养老保险，仍然觉得羡慕，“他们是很正规的，都是大企业。”
