资料图（来源：南方都市报）
| 摘要： 允许地方政府发债，在实现公共资源优化配置的同时也面临着巨大的政策风险和财政风险，因此，地方发债的门槛和条件必须要足够高。 |
地方政府可否发债，多年来在学界争论不休。据报道，一份由财政部牵头起草的放行地方政府发债的有关方案，已提交到国务院等待批复。我的看法是，允许地方政府发债的时机已经成熟，但发债条件必须要高。这样既可充分地调动地方政府的积极性同时又能防范由此可能带来的债务风险。
政府的功能主要在于提供公共物品和服务。而在提供“地方性公共品”上，地方政府无疑具有信息对称的优势。与中央政府通过发行国债筹集资金来提供“地方性公共品”相比，地方政府对“地方性公共品”的需求了解和信息掌握上具有比较优势，能够实现公共资源的优化配置，也使地方政府债券的还款来源得到保障。
在一定的限制条件下，允许地方政府发行债券，还能够起到完善地方政府财政体系建设的作用。从中国的行政结构和财政结构看，中国实行的是行政分层制和财政联邦制，一级政府一级财权。不过，由于《预算法》的约束，使得地方政府无法享受举债权。因此，从某种程度上讲，地方政府实际上并没有形成完整的地方财政体系；而且，长期以来的建设型财政使得地方的财政预算与地方的财政收入和来源并不匹配，由于没有正规的融资渠道，地方政府不得不过度依赖银行信贷和土地出让。因此，地方政府财政事实上处于预算软约束，甚至混杂的状态。允许地方政府发行债券后，则有利于改变这种状况。
允许地方政府发债还有一个作用，即地方发债直接把责任加到政府身上，官员和债权人直接形成约束关系，在本市发债券，所有老百姓就是政府的债权人，政府则是债务人，地方民众直接对政府形成一种监督压力，这是促使地方政府更有效使用这些资金的一个动力。
此外，从实际情况来看，尽管中国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，中国各级地方政府为满足地方财力需要，运用变通手段，以开征各种基金、增加收费项目和提高收费标准、转移土地出让金等各种方式举债。
这种情况下，允许地方政府发债，会面临很大的政策风险和财政风险，包括过分举债可能导致地方政府破产；欠债不还将严重损害政府公信力，甚至引发一些过激行为；以及地方政府极可能将债券资金用于那些收益并不确定的竞争性项目的投资中等不良后果。
因此，要避免由地方政府举债而发生的上述风险，地方发债的门槛和条件就必须要足够高。首先，允许发债的地方政府层级要比较高，初期只能在省级层面进行。其次，除短期债务外，地方政府举债只能用于基础性和公益性投资项目，严格禁止用于竞争性的项目，规避开放地方政府发债所可能带来的风险。第三，按照市场经济的要求，对地方政府的事权进行科学、明确的界定，理顺地方政府的公共管理职能。第四，加强中央政府和地方人大对地方政府发债的监管，包括发债时间、发债规模、债券利率、偿还期限等不能由地方政府自主确定。
目前来看，一旦放行地方政府发债，地方公债能否顺利发行，取决于两个关键因素：一是社会公众具备充分的应债能力，二是地方政府具备足够的偿债能力。前一个因素应该问题不大，在目前人们投资欲望强烈而投资渠道狭窄的情况下，政府债券的这种独特优势足可将足量的储蓄存款吸引到债市中来。至于后一因素，虽然地方公债的发行使得地方政府的显性债务显著增加，但在包括债券认购者在内的多方严格监管下，地方公债资金的使用会有比较高的效率。另外，我国已实行多年的国债转贷政策使地方政府在债券资金的使用上具有一定的经验，这也有利于提高地方公债资金的使用效率。
因此，可以说，在地方公债制度放开后，即使地方政府的负债规模有所增大，但其财政风险还是易于规避的。(作者：邓聿文）
