“国家动员”与新机遇
早在2009年下半年，由来自中央直属部委近40个部门的500余人组成了调研组奔赴新疆基层，就经济发展、改善民生、维稳等10个方面的议题展开了深入调研。据一位参与此次调研的人士向本刊透露，这次调研采取了“面对面”、“一对一”的形式，“谈得很深入，也能听到一些真心话”。让他感触颇深的是“汉族的和少数民族的都掉了眼泪”。这位人士告诉记者，对朝鲜族曾经有一次成功的调研，当时一个延边老干部与调研组交流时先“唱起赞歌”，调研组中一个朝鲜族成员立即用朝鲜语说了了一句：“还是来点实在的吧！”这让老干部十分惊讶，谈话的氛围立刻不同了。因为有朝鲜族人参与，调研后形成的报告也很深入。让上述人士感到有些遗憾的是，此次进疆调研组成员里没有维族人士。
此次调研成果成为有关新疆新决策的基础。新疆工作会议召开以后，“援疆”迅速成为热词，新一轮援疆被看作是新疆发展历程的“重大机遇”，香港《大公报》刊文称“‘发展’和‘民生’成为坊间舆论的主调”，“新一轮援疆必将是一场国家层面的大动员”。
新疆自治区党委组织部副部长张明平说，新一轮的对口援疆工作最大的特点是：由单纯的干部援疆转向了经济、科技、文化、教育、卫生全方位对口支援。参与援疆的省市扩大到19个，对口支援县市扩大到新疆自治区12个地州82个县市和兵团12个师，结对关系进行了强弱匹配新调整，不仅仅明确实物工作量，还明确了以保障和改善民生、培育自我发展能力为重点。不仅确定了今后5年、10年的分阶段目标和任务而且明确了对口援疆工作机制，对口援疆工作完成的情况还要进行考核。而另外一个值得关注的特点是，中央明确规定了要拿出各地财政收入的一定比例到新疆去进行相关工作。
事实上，第六批援疆工作以来，新疆就提出了一些新颖的工作思路，例如提出援疆工作“输血型”和“造血型”相结合，由一般性物质支持和建设标志性基础设施向加大智力支持和开发、更加关注民生等等。现在，“着力解决民生突出问题”，“把发展的立足点放在增强民族地区自我发展能力和当地群众自身发展上”已经上升为国家战略，张明平说，这是他们过去想到却没有做到的。
面对这样的新机遇，新疆自治区已经开始对工作机制进行调整，成立了专门的对口支援工作领导小组，由自治区主要领导挂帅，成员单位有20多个部门单位，与各省市沟通协调机制建立起来。张明平透露，明年进疆的第七批援疆干部将有2600余人，按照计划党政干部比例将占25%左右，专业技术干部和企业经营管理人员将占到75%左右。
有尊严的共同开发
长期研究新疆问题的学者蒋兆勇对《小康》记者说，援疆新政策很有意义，但是“援助”两个字显得“生分”了，“内地支援省市要避免居高临下的姿态”。他提醒援疆过程中要特别注意给与新疆各民族民众以尊严，建立市场机制不能以破坏当地绿洲文化和生态环境为代价。
在探讨如何更有效利用新一轮援疆政策时，许多专家学者都表达了上述观点。民族问题专家明浩(应采访对象本人要求使用化名)告诉本刊记者，此次援疆政策“把发展的立足点放在增强民族地区自我发展能力和当地群众自身发展上”是他最感兴趣的内容，“要激活自身发展动力让当地人感受到尊严是第一要素。”
汶川地震以后，明浩到北川考察，发现马路上到处挂着感恩的标语，“很让人反感”，援疆要避免这种做法，他说，“发达地区对口支援是责任和义务，不要本末倒置”。在新疆，明浩也发现一些细节问题。一位做民族工作的干部带他到清真寺却不脱鞋，还大声说：“我到这里从来不脱鞋。”明浩又注意到在新疆的大型央企“对民族政策的执行滞后”，他们的标识牌没有依据法律规定标注维汉双语。
明浩说，新疆发展的主人翁是新疆各族人民，援疆的决策应该让当地民众参与进来，充分尊重他们的意见，“用内地的眼光看问题往往会脱离实际”。他进一步说，援疆也要注意维护新疆地区的公平正义，保障少数民族的权益，他希望民族问题从维稳的角度上升到主持正义维护公平的高度。
国家发改委西部开发司副司长李应明向《小康》表示，她个人更赞同用“共同开发”的概念来诠释新一轮援疆工作。对口支援新疆的方式借鉴了支援汶川灾后恢复重建的模式。这次举办对口支援培训班，发改委也把汶川援助模式的经验和遇到的问题讲给学员听。参照西部大开发的经验，她认为新疆实现跨越式发展要“抓两头”，一方面积极推动基础条件较好的天山北坡经济区加快发展；另一方面，在贫困的南疆地区要重点做好民生项目。
李应明对记者说，不仅仅是新疆的南疆地区，在西部诸多边远贫困地区都存在着类似的问题——专业科技人才十分匮乏。他们到一些西部地区考察，看到了这样的情况：国家为乡镇卫生院统一配备B超设备，没人会用；远程教育配备了电视、电脑等，有时候一个软件下载就难住了当地的老师，再加上有些地区电压不稳，有的设备上都落了厚厚一层土。所以，李应明认为对口援疆要着力提高当地的公共服务能力，而解决问题的最终办法还是要靠教育培养人才，这是新疆未来发展的长远大计。
(感谢蒋兆勇先生对本文提供的帮助。《小康》实习生李雅男、郭晨琦对本文亦有帮助。)
从30年“援藏”看“援疆”
从“援藏”看“援疆”，有些道理是相通的。在长达30年的援助历史中，西藏的发展深深烙下了“援藏”的印迹，“援藏”得到的经验和教训都为“援疆”提供了现实样本
文｜《小康》记者 刘彦昆 北京报道
尽管过去的13年从单纯的“干部援疆”开始，援疆干部与新疆各级党政官员一同探索了许多有益的援助形式，但是像最近如此大规模的“对口支援”、如此高规格出台援疆政策并不多见。今年5月召开的新疆工作座谈会在历史上尚属首次，而从1980年到今年，西藏工作座谈会一共办了五次，“援藏”一词曾经是专有词汇。
30年“援藏”
“援藏”一词曾经是一个有争议的提法，少数民族地区为国家统一和领土安全作出贡献，发达地区帮助少数民族地区发展，大家都是中华人民共和国的一员，为什么要特别指出“援助”呢？
改革开放以前，文件和领导人讲话里用到最多的提法是“到西藏支援建设”，将西藏整体作为支援对象的提法，出现于1980年第一次西藏工作座谈会，从此有了“援藏项目”、“援藏干部”这样的词汇。
长期进行援藏研究的中央党校教授靳薇告诉《小康》记者，新一轮“援疆”提出的援助方式大致与多年来运行的“援藏”机制类似。她说：“财政补贴政策和对口支援政策支撑着西藏现代经济的运行和发展。”在1994年召开的第三次西藏工作座谈会上确定了“分片负责、对口支援、定期轮换”的政策，“对口支援”主要体现在干部援藏、项目援藏和财力补助三方面。提出了“干部援藏为龙头、技术援藏为骨干、资金援藏为附体”的思路。
在“中央关心西藏，全国支援西藏”的形势下，西藏经济发展取得了瞩目的成就。统计资料显示：1994年以后西藏的GDP增长幅度一直在10%以上；2001年第四次西藏工作座谈会后，西藏的GDP连续多年保持12%以上的增长速度。西藏的交通状况、农牧业发展、能源建设和城市建设等方面都得到了明显改善。
靳薇在西藏进行的问卷调查发现：随着时间的推移、援建项目的增多，越来越多的西藏民众感受到项目援助对他们生活的影响。被调查的西藏城乡居民生活满意度超过“一般”，接近“满意”。
“大桃子”和“小桃子”
2002年靳薇到西藏山南地区，当地人带她去考察有喷灌设施的苗圃。苗圃旁有一个果园，果园里的桃树大多只有一人那么高，密密麻麻结满了红红的小桃子，当地人想给靳薇找个大一点的吃，翻腾了半天也没找到满意的。一会儿，果园的主人来了，靳薇提了建议，请技术员来教一些嫁接的技术，桃子大一点味道会好，也可以多卖些钱。
在回去的路上，开车的司机对靳薇说：“靳老师，我们这里不需要大桃子。农牧民进城赶集时，用1元钱就可以买5个小桃子，分给他们的几个孩子吃；大桃子1元钱只能买一个，怎么够分呢？”
这是靳薇时常向人提起的故事，她的感悟是：我们总带着内地的思维模式想把“大桃子”送给西藏人，可是当地民众并不需要。
“大桃子”和“小桃子”的关系，正是靳薇通过调查研究在“援藏”成就背后发现的问题。
1997年、1998年、2002年和2006年，靳薇对20余个援建项目的生存状况做了个案调查，结果发现：有较好社会效益和经济效益的占到援建项目总投资额的30.16%；社会效益较好但经济运转困难的占51.04%；经济效益极差并影响社会效益发挥的占18.8%。
靳薇对《小康》记者说，我们以国家的力量做事情很容易带来政府经济的影子，其实就是把改革开放以来内地已经放弃的计划经济带到了西藏。虽然我们有善良的愿望和积极的行动，但是违背了经济发展的内在规律就容易做失败。
夭折的工厂
1996年，国家经贸部投资600万在西藏那曲建起一个羊绒分梳厂。人们计划把本地的羊毛羊绒进行初步加工提升价值，来增加农牧民的收入。但事与愿违，2001年这家工厂因亏损严重而夭折了。
最开始遇到的问题是羊绒的收购渠道不畅，牧民们大多把羊绒卖给了活跃的个体商贩，国营供销社收购不到足够的原料。于是当地政府部门下行政命令“羊绒羊毛优先卖给供销社”。当第一批足量的原料收上来的时候，却遭遇国际市场价格大跌，囤积的原料全砸在了手里。另外，这家工厂缺乏专业技术员和营销员，生产的产品还常常损坏了羊绒的质地，这样的产品也找不到买家。
靳薇在日喀则也发现了相似的案例。当地的塑料编织袋厂和轮胎翻新厂是由青岛市政府投资1300万援建的。项目的内容都是援藏干部决定的，他们认为，当地的塑料编织袋使用量大，而当地的路况不太好轮胎翻新也应该有市场。2002年，政府投资建好工厂，但编织袋厂到2005年也没开工，原因是既没有商人来经营，也没有技术员和工人。
后来经过援藏干部大力宣传和多方联系，一个温州老板来了，工厂终于开工了。当地的援藏干部自此也变成了工厂的宣传员和推销员，想办法为塑料袋找出路。2006年7月12日，靳薇到这家工厂探访，惊讶地发现工厂停工了，一问才知道温州老板去拉萨进原料了，工厂的生产线只能停产待料。
在编织袋厂的不远处就是轮胎厂，靳薇看到的只有静悄悄的厂房。当地人告诉她，因为闲置已久，原有的设备都需要重新调试维修，工厂的电缆也被盗窃了，如要开工还需再投入几十万元。
靳薇向《小康》分析说，办工厂要有一些基本要素，要有商人来经营，这些人是市场经济培育出来的也深谙市场的规则；要有专业的技术员，机器坏了总要有人修。而这两个问题在西藏并不容易解决。所以不是政府建好了厂房，就能够为当地谋福利了。
她认为，“援疆”也容易出现相似的问题，需要特别注意。她在调查研究过程中也发现，“民生项目更容易成功”，“即使不够成功也不会成为当地的负担”。例如深圳对口支援新疆喀什计划“政府财政主要用于民生项目”，“牵线搭桥内地企业做产业项目”是明智的做法。
“援助依赖”与自我发展
按照靳薇的说法，“援助”是一个世界性的课题，许多发达国家也经历了从发展到地区发展不平衡，再到发达地区援助不发达地区、协调发展的历程；国际间发达国家援助不发达国家也很普遍。有的不发达地区没有在援助的过程中形成自身的发展活力，反而陷入“援助依赖”的状态，没有形成可持续发展能力。
阿富汗就是一个最好的例子。这个国家的重建主要依赖援助，在阿富汗，有2000余个项目由捐助国或组织机构直接运作，阿富汗人要专门学习这些援助国的规则，甚至要放弃一些本国的运作机制。援助经济还带来了劳动力市场的扭曲，一些教师、医生和工程师为了获取高收入纷纷涌入捐助机构充当翻译、司机，这使原本就匮乏的专业人才进一步流失。
根据靳薇的观察，西藏也出现了“援助依赖”的一些症状。中央政府在1994年就提出：“通过对西藏经济社会发展的支援……启动西藏自身发展的活力、动力。”但直到今天，西藏的经济社会运行和发展，如日常行政管理的财政开支、社会基本建设的投资来源、社会管理的人力资源等，仍然要依靠中央政府和内地省市的支持和援助。许多年过去，“启动西藏自我发展动力的目标尚未实现。”
受援地区如何能真正具备自我发展动力呢？民族问题专家明浩曾经到东北调研鄂伦春族的生存状况，他发现这个以狩猎为特征的民族在没有了狩猎资源后已经出现了文化的断层。
明浩向当地建议，搞一个不需要太多资金投入的狩猎文化保护区，对外打出一个品牌。在保护区内，只允许鄂伦春人打猎，游客只能在鄂伦春人的带领下进入保护区，鄂伦春人还可以对游客进行狩猎培训，教给他们简单的民族语言。这样做鄂伦春人能够传承他们的狩猎文化，也能为地方发展带来经济利益。当地政府觉得明浩的思路很好，但是与林业部门的沟通很不顺畅，项目搁浅了。
明浩说，现在我们举全国之力援助新疆，钱要花在刀刃上。每个民族的文化里值得挖掘的东西都有很多，只要我们深入了解，不花钱或者少花钱能办成的事情有很多。
在靳薇看来，新疆面临的情况远比西藏复杂，新疆是多民族聚居区，少数民族尤其是维吾尔族有深厚的历史和文化积淀，有强烈的民族自豪感；另一方面，新疆是资源富集地，各民族人民为国家的发展贡献了巨大力量，但是现在仍有许多人过着十分贫困落后的生活。从援藏的研究中得到启发，靳薇认为，对这些少数民族聚居区进行经济援助是必要的，但也不能把民族问题单纯地经济化，还要对受援地区的民族和他们的文化有足够的尊重和理解，让他们成为发展的主力。靳薇建议，援助应该制度化，甚至上升到法律层面，对支援省市的财政支持不但要有量化考核，还要对是否激活当地经济活力进行多项指标性考核。
靳薇在西藏还注意到一个问题，西藏民众提起“援藏”都说“好”，而当地干部却很不喜欢“援藏”这两个字，甚至对援藏干部也有一些微辞，“援藏”给当地干部带来了不小的心理压力。而这些援藏、援疆干部告别亲人、带着热情来到他们并不熟悉的少数民族聚居区，也可能出现水土不服的情况。靳薇说，援助过程中经济成本容易测算，但是往往容易忽略心理成本，如果心理成本累加到一定程度，可能就会带来社会成本。
在中央党校授课的靳薇经常能接触到全国各地的党政官员。因为地域不同，每个人面对的问题不尽相同，师生间、学员间常常因为不同的观点进行激烈的辩论。但在西藏班和新疆班，面临的问题相似程度却很高，人们最关心的是维稳的问题，对经济发展的焦虑比内地的官员小得多。
(本文文献资料援引自靳薇女士所著《西藏——援助与发展》一书)
奎屯：一个交通枢纽城市的发展样本
——对话新疆伊犁州党委常委、奎屯市委书记赵永龙
新疆的城市发展面临的是比全国其他地方更特殊的环境。天山北坡的城市奎屯是观察新疆城市发展的一个很好样本
文｜《小康》记者 陈艳涛 发自新疆奎屯
东北人听到奎屯的地名很亲切，“原来你们也叫屯子。”实际上，奎屯是蒙古语“kuytun”的译音，意为“极冷”。兵团一代人的辛勤和汗水，让奎屯从原来的戈壁小镇发展为如今的现代化城市。
奎屯是个县级市，在当年的国际和历史形势下被划归于距它480多公里的伊犁州，但奎屯离乌鲁木齐更近一些，只有253公里。奎屯南邻国家级石化基地独山子，北接兵团农七师，东与塔城地区沙湾县相连，西与塔城地区乌苏市相邻。乌苏和沙湾隶属于距它370多公里的塔城。而独山子则是距离它140公里的克拉玛依市的一个区。独山子企业是国企，是正厅级的，和农七师一个级别，加上市区内驻扎的几支部队，形成了一个极具新疆地方特色的混合型体制。
自治区党委书记张春贤在自治区党委七届九次全委(扩大)会议上的讲话里，提到力争在10年内形成若干个中心城市。构建以乌昌经济区为中心的天山北坡城市群，奎屯市就是这个经济带上的中心城市和发展的“西极”。而奎屯与毗邻的国家级大型石化联合企业独山子和乌苏市形成的“三角”区域，被经济学家称为新疆经济发展的“金三角”地带，将成为仅次于乌鲁木齐的区域中心城市。
2010年6月8日，在奎屯市召开了徐州-奎屯对口支援联席会，除了援建项目对接工作以外，奎屯市还提出了打造新疆区域中心城市的目标，并首次公布了近远期发展蓝图。
五年时间打造新兴中心城市
《小康》：今天对于新疆各地来说是一个大好的发展机遇，奎屯准备怎样来迎接这次援疆和新一轮的大开发？
赵永龙：中央新疆工作座谈会提出了实现新疆跨越式发展和长治久安，动员了十九个省市支援新疆，举全国之力对新疆的基础建设给与全面支持。光铁路建设就投资3100亿元，按照十年计算的话，平均一年在300个亿以上，这是前所未有的。同时还有一些优惠政策，包括对引进企业两免三减半，还有对资源税的改革，原来计量，现在改为计价，像这些都是前所未有的。
整个新疆应该说进入了跨越式发展，这些本身对我们肯定是有利的。作为奎屯来讲，首先是要打造好的环境，一个是生态环境，第二个是硬环境。奎屯要长期发展，就要打造出最适宜人类居住的环境，成为人类最佳居住城市。从硬件来讲，一到奎屯就能感到整洁、舒服，来了都愿意留下。最重要的还是软环境，软环境主要是建立廉洁高效的政府和公共服务，另外是法制环节，要公平与公开、正义。再有就是规范市场环境，以规章制度、非常规范地按照市场规律来进行运作。
《小康》：奎屯是交通重镇，有得天独厚的地理优势，但没有资源上的优势，在您的思路里，今后奎屯的发展将如何取长补短？
赵永龙：奎屯市的三地四方体制很复杂，有兵团军队，又有中央企业和地方企业，体制比较复杂。从经济学上看它并不好，体制不灵活、投资成本高、重复建设、资源浪费，特别是像社会发展这块，它浪费资源，比如电台，在这么小的地方有奎屯电台电视台，有农七师电台电视台，还有乌苏的，还有独山子的，如果要纳入一个行政区规划，类似这些重复建设就没有必要了。
奎屯又是一个可控资源非常匮乏的城市，地下水每年以一米到一米五的速度往下降，已经是在超载用水，所以这一块也是资源匮乏。从长期来讲，生态比较脆弱，是城市长远发展的不利因素。
从经济发展这个角度来讲，奎屯的其他条件应该说是不错的。新疆没有任何城市堪比奎屯市的交通位置，通过铁路、公路，奎屯将新疆东、南、西、北紧密地联结在一起。三条高速公路， 312国道、217国道在城区交汇，独(山子)库(车)公路穿越天山，是连接南北疆的主要交通要道。此外，它还是电信枢纽，是土库曼斯坦、乌兹别克斯坦等中亚各国连接中国的能源输出管网的重要通道。
整个这个陆路通道，奎屯是必经之路，是接口。特别是从能源战略来讲，现在土库曼斯坦要建年输送300亿立方米天然气能力的天然气管道，乌兹别克斯坦是110亿。到2013年光天然气输送就要达到500亿立方米，还是双轨的。现在中国第一条跨国原油管道——中哈原油管道(西起哈萨克斯坦阿塔苏，经过中哈边界的阿拉山口口岸进入中国，最后到达中国石油独山子石化分公司，全长1200多公里)累计输送原油量是2000万吨，相当于国内一个大型油田一年的原油产量，今后还要达到5000万吨。
同时，伊犁是新疆的丰水区，水能理论蕴藏量达700多万千瓦，可开发水能400多万千瓦。目前葛洲坝集团、中电投、国电公司等大企业已经进驻伊犁河谷。到2015年，伊犁州计划建成和在建电力装机达800万到1000万千瓦以上，伊犁将成为新疆最重要的能源基地。
所以，从能源战略来讲，无论是铁路、公路，包括管网输送，奎屯都具有很重要的战略地位，从战略高度和经济上来说这是任何城市也比不了的优势，是不可替代的。
此外，奎屯这里一直很稳定，稳定能增强投资者的信心。中心城市的科技、教育相对发达，奎屯市从小学到高中的教育质量在全疆有名的，又是唯一的县级市有大学的一个城市。在城市品位上，我们已经是全国园林城市，再加上医疗卫生医院的力量，它的发展有得天独厚的优势。
综合这些因素，我们认为奎屯实现跨越式发展的条件是匹配的，时机也是成熟的。如果从区域经济角度看，今后按照中央中心城市理念来讲，奎屯和独山子现在基本上连起来了，和乌苏明年就能连起来，直线距离也就9公里，经过三到五年整个区域就自然连接起来，从经济上来讲是剪不断、切不断的，它可能要冲破政治体制的因素。我分析，乐观一点，5年左右，整个这片就要形成一个新兴中心城市，这是一个发展趋势。
