大望京“改良”
“大望京模式”把土地升值收益较多地回馈村民和村集体，同时也对北京市土地储备贡献良多
2009年，北京市政府首先圈定海淀区北坞村和朝阳区大望京村，作为此次大规模城乡接合部改造的官方试点。
两个试点村补偿之多全国罕见。北京市还宣布，“大望京模式”和“北坞模式”，将被推广至未来全部的城乡接合部改造。
大望京村的城市改造，是一个改良版的征地建城模式。
具体操作模式是，朝阳区土地储备中心先将105.6公顷村域面积征为国有，再以土地作抵押品从银行获得贷款，用于整理土地和建设回迁楼。最终，通过41.6公顷的建设用地进入政府储备，回收资金还贷。
与以往的征地建城模式不同，大望京土地升值的利益较多地留在村民和集体中。首先是政府的土地收益有相当数量返回村集体，按对农民较有利方式回补农民。村民们除了获得回迁房，还拿到了一笔可观的拆迁补偿款。具体方案是，村民按照人头，每人50平方米补偿平价回迁房，宅基地及地上物补偿总计达每平方米8100元；不购买回迁房的村民，每平方米再补3000元，在没有入住回迁房之前，还给村民每月800元的住房补贴。最终仅拆迁成本约50多亿元。
对于该村尚未纳入城市保障体系的820名村民，北京市政府仅用45天就完成了其“农转非”人员社保对接，一次性解决了其“农转居”后的养老、社会保险，目前仅剩87名农民转居转工正在落实。
更重要的是，政府承诺还要返回村集体5万平方米商业楼底层商铺。未来按照“资产变股权，农民当股东”的思路，转居村民将成为村集体企业股东，可按股份享受永久收益。
此外，政府还将投入相当数量收益款，作为公用绿化费用。和以往对城中村的“一次性买断”的拆迁补偿模式相比，以上这种种“好处”，使得“大望京”征地建城模式显示出鲜明的对当地村民让利的色彩。
但也有学者指出，“大望京模式”的背后，政府土地财政的影子仍然无时不在。由于227个行政村中将有198个采用类似大望京的土地储备模式，这种担忧更有现实意义。
本刊记者了解到，大望京沿用征地建城模式，很大程度上是迫于北京市土地储备压力。2009年北京市确定的1000亿元土地储备计划中，朝阳区占20%。在北京城市总体规划图上，大望京位于望京组团城市建设用地上，其时周边市政和商业配套已较完备，商业价值非常明显。因而，大望京村整理出来的土地，除64公顷用作代征道路及绿化用地，其余用于土地储备。
和2009年制定的土地储备计划相对应，北京市当年通过“招拍挂”方式成交的各类土地达247宗，成交金额史无前例地达到928亿元。当年，北京市财政收入为2026.8亿元。
2010年，北京市政府的土地储备计划仍然是1000亿元。各区县的土储工作正在迅速开展，不难想象，北京市的土地收入将再创新高。
显然，“大望京模式”在其中居功至伟。这或许预示，在体制惯性中，只要能够顺利实现农民上楼转居，政府仍然倾向于使用征地建城模式。这反映出城市化模式抉择的复杂性。
2010年，从大望京村整理出的两幅地块先后拍卖，出让的楼面价分别为每平方米2.7万元和2.4万元，由此一举诞生了北京的新“地王”，均为央企中标。最终此事成为国务院责成78家央企退出房地产行业的导火索之一。
“北坞模式”：自主城市化
“北坞模式”不得不选择的方案——“自我腾退、自我建设、自我管理、自我资金平衡”，意味着农民将以集体土地参与城市化进程
当然，北京市在大望京选择改良版征地建城模式，也是出于现实的考虑。
“大望京模式”之所以能实施，关键的因素在于其土地相对充裕——大望京村土地多达105公顷，除绿化和道路用地，还有41.6公顷可以纳入储备。
但并非所有地区都像大望京一样，在改造之余还能得到好处。不少城市近郊的城乡接合部集体土地，早被开发商圈占和政府部门占用，只留下村民宅基地即主村落。这样的村落，被土地学者形象地称为“啃完肉留下的骨头”。
北坞村即是这样一块难啃的骨头。
北坞村人多地少。村民700多户，2700余人，总共只有33.6公顷土地，且绝大部分位于北京市规划的第一道绿化隔离带（下称绿隔）上。村民早已放弃农耕，承包地陆续由乡村收回统一运营。除少量教育和商业用地，村民居住的宅基地几乎占了全部，成了村民最主要的财产。
除了绿化队可以解决部分村民就业，村集体并不能提供更多就业岗位。以对外来人口租房为生的“瓦片经济”，在村里渐成气候。
村民老侯模仿邻居做法，先在自家院落翻修，然后加盖二楼，最后房屋被隔断成若干10平方米左右的小间，按照每间400元的价格出租。每月4000元的房租，是老侯一家最主要的收入来源。
村民自发在宅基地上“腾挪”的同时，自身的居住空间也日趋逼仄。老侯一家五口便与外地人一样，挤在隔断的小屋子里。
在村内，水、电、路、厕所等基础设施承载能力已超负荷。夏天用电高峰时期，经常跳闸断电。下雨时，下水管道被堵，污水在村内肆意横行。
遍布的违章建筑之间，道路变窄，电线低垂，增加了村委会的管理成本。2008年，玉泉村村委会曾强拆违建面积达几万平方米，但收效并不明显。
作为四季青镇玉泉村八个自然村之一，北坞处于一个非常特殊的位置——紧邻风景秀美的颐和园、玉泉山南侧，因其处于国家高层领导车队经常经过的要道，其脏乱差一度引起高层重视。对北坞村的整治遂列为工作重点。
可是，对政府而言，北坞已经无地可卖，以往拆迁当中惯用的以土地收入支付拆迁改造成本的资金平衡模式很难再适用。此外，由于西郊机场建在附近，此处城市建筑限高，目前多数建筑为三层，容积率也不可能大幅度增加。
故此，如果按照“征地拆迁”模式改造北坞，将无利可图，不得不另辟蹊径。
自2009年初开始，北京市有关负责人反复考察北坞。北京市政府组成了政策、规划、人口产业经济发展三个研究小组，专门研究制定北坞改造方案。
2009年2月初，由15个市属部门联合制定的《关于进一步推进绿隔地区城乡接合部发展及启动北坞村试点方案的建议》亮相。据称，这份方案一共修改了19次。经全体村民表决，最终接受了方案中“自我腾退、自我建设、自我管理、自我资金平衡”的试点方针。
改造模式大致为：镇政府通过全镇集体用地内部调换方式，使北坞村在一路之隔拥有了10多公顷回迁楼安置用地。此地虽然征为国有，但不实行“招拍挂”，直接空转至村集体，由玉泉村成立专门的房地产公司建设回迁楼。
此外，在回迁楼地块附近，再安排21.5公顷的四块产业用地，作为玉泉村集体产业用地。以上这些措施，实际上等同于北坞的集体土地将直接进入城市新规划，绕开了以往政府征地后“招拍挂”供地模式，意味着农民将以集体土地参与城市化进程。
根据规划，北坞村原址大部分建成北坞公园。公园对面，则规划成回迁楼，水电气齐全，周边四条半道路环绕，回迁房建成后还将配套幼儿园、医疗服务站、超市等设施。
宅基地换回迁房
为解决回迁房产权问题，北京市政府为北坞回迁房用地开辟“绿色通道”，绕开“招拍挂”，免去土地出让金，直接转为国有建设用地
“我们快要搬回去了。”4月初的一天，北坞村党支部副书记郭玉明指着手里的规划图，告诉本刊记者。
他所说的“搬”，是指北坞村700多户村民的回迁。距离村庄原址不远，名为北坞嘉园的六层高的几栋回迁房已经基本封顶。
按照北京市的规划，北坞村所在的玉泉行政村域内已没有建设用地。为了保障回迁安置房和旧址腾退“一起一落”同步进行，北京市政府特批调整北坞村规划，将位于北坞村路对面的22.5公顷林地调整为建设用地，其中10.5公顷用于建设北坞村的回迁房。旧址则按原规划腾退为绿地。
腾退方案确定按1:1的面积比例，用宅基地置换回迁楼。由于人多地少，回迁用地面积小于原址，规划再度调整，三层限高改为六层。据北坞村原址775户院落、2721人的宅基地折算，每户村民可分到两套到三套住房不等。
根据方案，拆迁和回迁房的建设全部交给村集体自行成立的建筑公司运作，这很大程度上缓和了拆迁过程中可能出现的对立。公司考虑了村民们的需求，不但给回迁房设计了贴砖外墙，家家户户还通了电梯。和相邻村庄前些年的拆迁房进行比较之后，大部分村民都很满意。
此外，方案承诺按照稍高于周边新农村建设的补偿标准，再给予每平方米3500元的地上建筑物补偿，另有每平方米200元的装修费。
拥有260平方米宅基地的老蔡，分得一居、二居和三居回迁楼指标各一套。老蔡自有住房建筑面积600余平方米，现金补偿高达200多万元。凭着这些高额补偿，仅2009年一个冬天，就有近百名北坞村民购置了小型轿车。
虽然如此，这个看似一夜暴富的故事，仍不能令村民们满意。宅基地换回迁房的补偿方案出台后，村民们说，拆迁后能用于出租的空间普遍少于以往。一些村民表示，拆迁后 “瓦片经济”失去了生存土壤，最担心的是坐吃山空。
老侯一家五口，宅基地仅120平方米。“以前除了自己住，还可以腾出几间出租给外地人，要是同比例置换回迁房，全家人住都住不下。”老侯希望能够按照人头数给予补偿，每人40平方米-50平方米。他还表示，这样的房子，即便能出租，外地人“又怎么租得起” ？
再就是回迁房的产权问题起初并没有明确。根据现行法律规定，农村土地属于集体所有，“农村宅基地一户一宅”，不能进入市场买卖。由于北坞土地完全由村集体直接进行开发，并没有履行常规的征地程序，理论上仍是集体土地，也就是常说的“小产权”。
不少村民提出，希望未来出卖多余的房产换回一次性收益，如果仍是“小产权”， 上市出售就是一块画饼，有损于自己的利益。然而，如果启动征地程序，按规定土地要进行“招拍挂”公开出售，问题将变得更加复杂。
最终的解决方案执行得颇为低调。北京市政府为北坞的回迁房用地开辟了“绿色通道”，“特事特办”，绕开了“招拍挂”，免去了土地出让金，直接转为国有建设用地。
自主运营产业用地
北坞村的产业用地不改变集体土地的性质，由村集体组织运营。规划项目除了2万平方米的外来人口租赁公寓、汽车4S店、生态餐厅，还有一家高级酒店
对“北坞模式”来说，最有新意的是，为破解村民未来长期收益难题，北坞的村集体将获得相对较多的产业用地。
虽然北坞村民获得的一次性补偿少于大望京，但这块产业用地的面积达到21.5公顷。在这块工业用地上，规划的项目除了2万平米的外来人口租赁公寓、汽车4S店、生态餐厅，还有一家高级酒店。
也就是说，北坞村产业用地将不改变集体土地性质，由村集体组织运营，未来计划通过土地入股、合作分成等方式，招商引资，实现农民就业增收。
郭玉明透露，高级酒店、外来人口公寓等产业用地上建设的项目，预计五年左右的时间可实现投资收益，其中星级酒店项目预计年收益在1亿元左右，出租公寓项目年收益约1500万元左右。
虽然短期内尚不能见到产业用地的收益，但随着开发建设进入正轨，产业用地若真正落实，村民将可持续、稳定地分享城市化成果。
2009年3月，北坞村所在的玉泉行政村决定组建北京颐泉房地产开发公司，党支部书记张泉为法人代表，他表示：“不以营利为目的，主要负责这个项目，也就是回迁楼和四块产业用地的开发建设。”
不确定的前景
北坞村能否顺利完成城乡一体化改造试点，目前最为关键的因素是资金，未来则取决于产业经营质量和市场需求
北坞和大望京两个试点村的共性，是当地村民的长远利益被空前关注。在政府主导下，“集体参与、农民分享”的模式全国罕见。
更为人乐见的是，北坞村的集体土地直接进入城市新规划，绕开了以往政府征地后“招拍挂”供地模式，土地级差收益的获得更倚重长期产业回报，这为今后破解“土地财政”提供了镜鉴。
学者和媒体更是由此期盼，借由北京在全国的示范效应，此举或可惠及全国的城乡接合部改造，乃至全国的城市化进程。
然而，备受关注的北坞模式，对于北京市政府来说，实为情非得已，也难说将成为未来城市化的主流模式。以往城市化过程中的种种弊病能否就此迎刃而解，还需耐心观察。
从经济成本上讲，既有征地建城模式在该村无法实施。由于原有宅基地需要绿化，政府如征地安置村民，不仅需要征原宅基地，还要再到别的村落为北坞村民征收新的建设用地以及产业用地；在随后的回迁楼建设上，政府甚至还得向开发商支付其应得利润。
最终的北坞模式，政府选择了变通后的空转征地，回避了全部征地费用。政府允许村集体自建回迁楼，更是节约了开发商可能获得的利润。甚至，村民自主腾退还节约了既有的拆迁费。上述种种，少则也在10亿元以上。
尽管如此，这个“特事特办”的北坞村改造，最终仍因没有获得任何土地收益，迫使北京市、海淀区、四季青镇三级政府共计投入11亿余元。显然，如果按传统的征地建城模式进行，政府将花费更多。
总体上，为实现北坞村的改造，政府在不可能获得土地出让收入的前提下，作出如此高额的补贴已属罕见。即便如此，还是留下了一个很大的资金缺口，那就是村民们的社保投入。
以往，北坞村民集体用地由镇一级统一管理，主要用于绿化和发展集体企业。村民由此得到的实惠，主要是到了“退休”年龄后，根据年龄差异，有总额数百元至1000多元的退休金和补贴。
也因此，北坞村民们起初对拆迁改造后仍保留农民身份并未产生困惑。但走访大望京之后，他们立刻提出了新要求：“同样都没了宅基地，大望京的村民都能入社保，获得和城市居民一样的身份待遇，北坞村却没给说法。”
终于，在一次会议上，他们获得了“会考虑作出相关安排”的承诺。但北坞村党支部副书记郭玉明也担心，这只是个口头承诺，“没有见到文件，更没有写进会议纪要。”
郭玉明对本刊记者介绍说，据有关部门计算，一个普通人转非入社保要花30万元；老人70万元，残疾人则需要100多万元。全村2000多人，都按普通人标准纳入社保，费用又是几亿元。这笔钱怎么支付，目前仍然没有下文。
另一个问题是，拆迁已快满一年，产业用地上的项目至今尚未动工。政府承诺给回迁房建设一定的资金支持，但产业项目建设资金将主要由村集体自行贷款解决，政府给予贴息支持。短期内不能见到收益，未来更存在经营上的风险。这也令村集体对此产业用房的建设格外谨慎。
看起来，北坞村能否顺利完成城乡一体化改造试点，目前最为关键的因素是资金，未来则取决于产业经营质量和市场需求，以及是否真正兼顾所有相关人群的利益。
